История реформирования электроэнергетики РФ. Причины. Изменение субъектного состава.

Электроэнергетика сегодня – это довольно пёстрый как по субъектному составу, так и по выполняемым функциям, мир. Понять кто, чем, а главное почему занимается определенными бизнес-процессами не так то и просто. Кроме того, у многих возникает вопрос – а не проще ли было бы все функции выполнять одной организацией. Ведь в советское время так и было. Почему нужно было «резать по живому» акционерные общества энергетики и электрификации и плодить из них множество компаний?

Предлагаю Вам немного углубиться в историю российской электроэнергетики и рассмотреть причины реформирования отрасли.

Предпосылки реформирования электроэнергетической отрасли России

На протяжении всей истории развития электроэнергетической отрасли Советского союза, а потом и России начиная с плана ГОЭЛРО и до первого десятилетия двадцать первого века выработкой, передачей, диспетчерским управлением и сбытом электроэнергии занималось исключительно государство. Электроэнергетика была монополией, средства на ее развитие выделялись из государственного бюджета, все объемы приобретались и продавались по тарифам, устанавливаемым государством.  
Положительными качествами, определившими современное состояние отрасли, стали:

• увеличение размеров энергосистемы для получения эффекта масштаба
• уменьшение потребности в резерве мощности за счет межтерриториальной аварийной взаимопомощи.
• оптимизация режимов работы электростанций
• повышение гибкости использования энергоисточников за счет прохождения территориальных максимумов нагрузки в различные моменты времени.

В течение десятков лет эта модель позволяла стремительными темпами наращивать генерирующие мощности, обеспечивать светом и теплом предприятия народного хозяйства, а также население.

Однако централизованная модель управления энергосистемой, имея несомненные положительные характеристики, тем не менее содержит в себе и негативные черты, такие как:

• непрозрачность устанавливаемых тарифов
• перекрестное субсидирование как внутри регионов, так и на межрегиональном уровне
• отсутствие мотивации для всех субъектов от электростанции до конечного потребителя снижать свои издержки (стоимость единицы вырабатываемой электроэнергии, величину потерь в сетях, энергоемкость производства).

Перечисленные проблемы не были актуальны до начала 1980-х годов, пока общий кризис социалистического хозяйствования не привел к замедлению темпов развития экономики страны.

Последние двадцать лет двадцатого века характеризуются практически полной остановкой ввода новых мощностей. Так установленная мощность с 1990 по 1998 год увеличилась всего на 800 МВт (что составляет мощность одного крупного блока электростанции). Для сравнения в одном только 2019 году было введено более 3000 МВт. мощностей.

Но общеэкономический спад привел также к значительному снижению потребления, что позволило избегать дефицита электроэнергии.

Начиная с 1999 года обострились две принципиальные проблемы энергетики: во-первых, из-за замораживания роста тарифов и последствий дефолта 1998 г., когда всплеск инфляции не был компенсирован повышением доходов энергокомпаний, отрасль начала испытывать серьезный дефицит средств для инвестиций.

А во-вторых, начавшийся рост потребления электроэнергии привел к исчерпанию так называемого «ресурса спада»: потребление электроэнергии вновь начало расти, и перспектива дефицита энергомощностей, создавшего серьезные проблемы для советской электроэнергетики в конце 1980-х годов, вновь стала актуальна.

Структура российской электроэнергетики перед началом реформирования.

Основная часть энергоактивов страны была сосредоточена в РАО «ЕЭС России». Для строительства генерирующих мощностей требовались значительные денежные средства, которые государство не вкладывало в отрасль. Вертикально интегрированные акционерные общества энергетики и электрификации (АО-энерго) совмещали в себе деятельность по производству, передаче, сбыту электроэнергии, а также диспетчерскому управлению.

Каждое АО-энерго было монополистом в субъекте федерации.

То есть при таком субъектном составе конкуренция могла быть только на межрегиональном рынке между дефицитными и избыточными АО-энерго.

А если учесть, что 72 из 76 АО-энерго были подконтрольны РАО «ЕЭС России», то становится очевидно, что конкурентные отношения между участниками рынка отсутствовали.

Цель и задачи реформирования

Основная цель реформы энергетической отрасли России начатой в конце 90-х начале 2000-х годов – повышение эффективности предприятий отрасли, создание условий для ее устойчивого развития на основе стимулирования инвестиций и, как следствие, обеспечение надежного и бесперебойного энергоснабжения потребителей.

При этом основными задачами реформы являются:

• разделение отрасли на естественно-монопольные и конкурентные виды деятельности;
• создание системы эффективных рыночных отношений в конкурентных видах деятельности;
• обеспечение недискриминационного доступа к услугам естественных монополий;
• эффективное справедливое государственное регулирование естественных монополий, создающее стимулы к снижению издержек и обеспечивающее инвестиционную привлекательность естественных монополий.

Давайте сформулируем что предполагалось сделать и в итоге было реализовано, простыми словами.

Одна организация, которая занимается в регионе всем, начиная от производства электроэнергии, заканчивая ее распределением не может эффективно функционировать в рыночных условиях.

Следовательно, АО-энерго нужно разделить на несколько компаний, каждая из которых будет выполнять один ключевой для себя вид деятельности.

Все виды деятельности разделили на монопольные и конкурентные.

Естественные монополии – это услуги по передаче электрической энергии и диспетчерское управление в электроэнергетике. Конкурентная деятельность – производство и сбыт электроэнергии.

Монопольные виды деятельности оставили под контролем государства. Конкурентные решено было передать в частные руки.

Изменение субъектного состава также потребовало кардинальной изменении модели ценообразования. Как уже было сказано, вся электроэнергия продавалась и приобреталась по тарифам, установленным государством.

При этом, «распаковка» АО-Энерго и образования нескольких юридических лиц потребовала построения новой модели движения финансовых потоков.

И если раньше АО-Энерго получало деньги с конечных потребителей, а также за межсистемные перетоки и распределяло их, что называется «внутри себя», то в результате проведения реформ необходимо было учесть интересы всех вновь образованных участников рынка.

Субъектный состав до начала реформирования.

Структура Российской энергетики по состоянию на 2000 год выглядела следующим образом:

РАО «ЕЭС России» владело 72 так называемыми АО-энерго. То есть региональными акционерными обществами энергетики и электрификации, которые осуществляли фактически все бизнес-процессы по электроснабжению потребителей в субъекте федерации.

Кроме того, под контролем РАО «ЕЭС России» находились 44 так называемые федеральные электростанции, 8 из которых еще строились. В отличие от тепловых станций, находящихся в ведении АО-энерго, которые осуществляли комбинированную выработку тепла и электроэнергии, федеральные электростанции были рассчитаны в первую очередь на выработку электроэнергии.

Также, РАО «ЕЭС России» было миноритарным акционером четырех АО-энерго в условно независимых энергосистемах. Это энергосистемы Татарстана, Башкортостана, Новосибирской и Иркутской областей. Как я понимаю, при акционировании энергосистем данных субъектов федерации региональные элиты более активно сопротивлялись включению «подведомственных» объектов электроэнергетики в состав РАО ЕЭС и им удалось отстоять свою независимость от федерального центра.

Под государственным контролем также находился, да и сейчас находится, концерн «Росэнергоатом» в ведении которого было 10 атомных электростанций.

Кроме того, в отрасли работали независимые поставщики электроэнергии, в основном генерирующие объекты крупных промышленных потребителей.

На розничном рынке помимо АО-энерго функционировали горэлектросети, как принадлежащие государству, так и акционированные и проданные частным лицам.

Но эти категории если и затронуло реформирование, то, что называется, заодно. Как мне кажется, про них специально никто не думал. Вопрос был в реформировании АО-энерго.

Территориальные особенности реформирования.

В зависимости от пропускной способности объектов электросетевого хозяйства, и также наличия либо отсутствия присоединения сетей к Единой национальной электрической сети вся территория страны была условно разделена на ценовые и неценовые зоны, а также изолированные энергорайоны.

Подробнее о территориальном делении я рассказывал в отдельной статье. 

Реформирование

Подготовка проектов преобразований региональных энергокомпаний началась осенью 2001 года. В ноябре 2001 г. Проектный комитет РАО «ЕЭС России» приступил к рассмотрению первых проектов реформирования.

Активная стадия реформы, то есть разделение АО-энерго и продажа образовавшихся компаний началась в 2003 году и продолжалась до 2008 года.

После создания целевой модели субъектного состава оптового рынка электроэнергии на базе энергоактивов РАО «ЕЭС России», с 1 июля 2008 года бывший монополист прекратил свое существование.

План реформирования электроэнергетики предусматривал разделение отрасли на государственную и частную составляющие.

Государство оставило под своим контролем:

• Федеральную сетевую компанию – сформированную для управления магистральными электрическими сетями напряжением 220 кВ и выше;
• Межрегиональные распределительные сетевые компании, объединенные в Холдинг МРСК. В состав МРСК перешли распределительные сетевые активы АО-Энерго номиналом напряжения 110 кВ и ниже.

Сегодня ФСК и МРСК объединены в холдинге ПАО «Россети».

• Диспетчерское управление в электроэнергетике осуществляет Системный оператор, структурными подразделениями которого являются объединенные диспетчерские управления федеральных округов и региональные диспетчерские управления субъектов федерации;
• Атомные электростанции находятся в ведении Концерна Росэнергоатом;
• на основе гидроэлектростанций РАО «ЕЭС России было сформировано ГодроОГК. Сейчас компания называется ПАО «Русгидро»;
• ИНТЕР РАО ЕЭС - оператор экспорта/импорта электроэнергии;

Сейчас компания сосредоточила под своим контролем также большое количество иных энергетических активов – генерирующих станций, гарантирующих поставщиков и пр.

Также государство оставило под своим контролем генерирующие, сетевые и энергосбытовые активы, расположенные неценовых зонах и изолированных энергорайонах. На Дальнем Востоке страны, например, данные активы перешли под управление РАО ЭС Востока, контролируемое Русгидро.

В частную собственность перешли 14 территориальных генерирующих компаний, сформированных из генерирующих мощностей бывших АО-энерго

6 оптовых генерирующих компаний, активы которых составили бывшие федеральные генерирующие компании.

Сбытовые компании также перешли в частные руки и в процессе реформирования получили статус гарантирующих поставщиков.

Помимо технологической инфраструктуры оптового рынка электрической энергии и мощности (сетевых организаций и Системного оператора), в ходе реформирования электроэнергетики появились принципиально новые организации, выполняющие функции коммерческой инфраструктуры рынка и по сути заменившие ОАО РАО «ЕЭС России» в части законотворческой деятельности, а также деятельности по обеспечению взаимодействия между субъектами оптового рынка электроэнергии.

Коммерческую инфраструктуру оптового рынка электрической энергии и мощности представляют:

• Некоммерческое партнерство «Совет рынка по организации эффективной системы оптовой и розничной торговли электрической энергией и мощностью»
• Администратор торговой системы оптового рынка электроэнергии
• Центр финансовых расчетов.

 Сформированные в ходе реформы компании представляли собой предприятия, специализированные на определенных видах деятельности и контролирующие соответствующие профильные активы.

По масштабу профильной деятельности создаваемые компании превосходили прежние монополии регионального уровня: новые компании объединяли предприятия нескольких регионов, либо являлись общероссийскими.

Заключение.

Логика реформирования, по моему личному мнению, была верной. Ведь нельзя одинаково хорошо выполнять множество разнородных бизнес-процессов, как это было в АО-Энерго.

К сожалению, после завершения реформирования электроэнергетики, а напомню после ликвидации РАО ЕЭС России прошло уже 12 лет, доля государства в субъектах рынка неуклонно растет.

А монополизация рынка не может не сказываться на эффективности его функционирования.  

Но изменение субъектного состава – это только часть преобразований. Для нормальной работы вновь созданных субъектов электроэнергетики была создана принципиально иная модель ценообразования. Но о ней мы поговорим в другой раз.